Р.Д.Лауниус (США).
УПАДОК ВЕРЫ В ТЕХНОКРАТИЮ: НАСА И ПОЛИТИКА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ПО ПРОГРАММЕ "СПЕЙС ШАТТЛ" (1967-1972)
Доклад, прочитанный автором на 26-м Международном симпозиуме по истории астронавтики (Вашингтон, октябрь 1992 г.)
http://epizodsspace.testpilot.ru/bibl/iz-istorii/upadok.html
_________________________________________________________________________
...К 70-м годам упования на "всесильность" науки и техники ослабли,
зато возродился популистский миф о праве, более того, о долге простых
граждан контролировать все виды государственной деятельности, включая и
научно-техническую.
Чиновники НАСА, разумеется, верили, что наука и техника
обладают возможностями решить многие из мировых проблем, особенно в
союзе с сильным и благоприятно настроенным правительством. Но они не
выражали интересов всего американского общества, и
планы НАСА встретили
сопротивление общественного мнения, выразившееся в стремлении к
изменению основного политического курса. Этот конфликт повлиял на
основные аспекты общественной политики, коренным образом изменив
восприятие массами устремлений федерального правительства и его
способности решать любые проблемы — от медицины до ядерного вооружения
[2].
В большой степени это повлияло на то, каким образом НАСА удалось
получить разрешение на осуществление проекта "Спейс Шаттл".
Утрата технического предвидения.
Трудности, ожидавшие НАСА при осуществлении проекта "Шаттл" в
70-е годы с уверенностью можно было предсказать уже в конце 60-х. В
течении этого периода страну охватили крупные социальные и политические
волнения, которые изменили курс общественной политики.
Одним из
аспектов этого явления, непосредственно повлиявшим на удачное
завершение НАСА программы "Шаттл", явилась проблема выбора лиц,
непосредственно контролировавших "большую науку".
Изменения в американском обществе, начавшиеся уже в 60-х годах,
коренным образом затронули его отношение к НАСА и к программе "Спейс
Шаттл". Фритьо Капра так определял изменения социального менталитета,
произошедшие в данное десятилетие: радикальные перемены "совокупности
общественных концепций, ценностей, восприятий и практики, определяющей
реальное видение, которое является основой самоорганизации общества"
[3].
...
Глава администрации НАСА Джеймс К. Флетчер был первым, кто публично
заявил, что разброд, царивший в американском обществе в 60-х годах,
негативно отразился на работе НАСА. В сентябре 1979 г. он заявил, что
основной проблемой, которая будет стоять перед его учреждением в 70-х
годах — это "парирование антитехнического удара", полученного страной.
Комментируя, он заявил:" — Я признаю, что мы потратили слишком много
средств на научно-технические исследования во время наиболее активной
работы над программой "Аполло" и в связи с Вьетнамом. Теперь началась
обратная реакция" [5]. В конце 60-х — начале 70-х годов Флетчер добился
успеха во время важных дебатов о надлежащей роли выборного
правительства и технократической верхушки в демократическом процессе.
"В то время, как более 13000 инженеров НАСА в середине 60-х годов
упорно работали для достижения цели, поставленной перед ними
президентом Кеннеди, — комментировал один историк — твердая почва
общественного мнения стала зловеще колебаться под их ногами" [6].
...
Наука вновь становится частью политики.
Когда Ричард М. Никсон был избран американским президентом на
исходе 1968 г., многим казалось, что антинаучные настроения победили в
Белом Доме.
...
Что касается науки и техники, то в середине 1973 г. Никсон упразднил
должность научного советника президента, как не приносящую реальной
пользы, и передал его полномочия Национальному научному фонду. Это
показало, как писала одна вашингтонская газета, специализирующаяся на
комментировании правительственных документов, на "переворот в отношении
к науке и технике, которое существовало 15 лет назад" [21]. В то же
время,
ближе к началу благоприятных для НАСА и программы "Спейс Шаттл"
перемен, Никсон упразднил Национальный совет по аэронавтике и
космическому пространству, учреждение, контролировавшее всю
соответствующую деятельность федеральных органов [22]. Джеймс
К.Флетчер, назначенный Никсоном главой НАСА, занял эту должность
отчасти потому, что был известен своей аполитичностью и мог бы
признавать приоритет Никсона в решении различных проблем [23].
Итак, НАСА — организация, создавшая американскую гражданскую
космическую программу в середине "холодной войны", превратилась в
начале правления администрации Никсона в нечто вроде "бюро добрых
услуг". Заместитель директора НАСА Джордж М.Лоу заявил в 1971 г., что,
признавая важность ранних технологических разработок этого учреждения,
он рассматривает его как национальное техническое агентство, отвечающее
не только за аэрокосмические исследования и разработки, но и за
"технологические решения" широкого спектра национальных проблем, таких,
как альтернативные источники энергии, загрязнение окружающей среды,
усовершенствование транспорта, системы здравоохранения, сферы услуг,
образования и строительства [24].
В то время он не осознавал, но скоро
понял, что Белый Дом не проявляет большого интереса к этой программе;
она не подходила Никсону ни с идеологической, ни с политической точки
зрения.
Программа "Шаттл" и текущая политика.
Мало по малу, в конце 60-х годов,
Никсон заставил все
федеральные учреждения смириться с бюджетными ограничениями. Одной из
первых и наиболее значительных жертв были аэрокосмические разработки
НАСА, особенно новые проекты, такие, как "Спейс Шаттл". Ричард Никсон в
январе 1970 г. заявил главе НАСА, что
результаты опроса общественного
мнения и прогнозы политических советников показали существование в
стране настроения, предполагавшего резкое сокращение космических и
оборонных программ, отчасти из-за антитехнологических предрассудков.
Действительно, по результатам опроса Харриса 1969 г. 56% американцев
считали, что стоимость программы "Аполло" была слишком велика, а 64% —
что 4 млрд. долл. в год на разработки НАСА — это слишком много [25].
Это не способствовало разработке программы "Спейс Шаттл".
В
результате, если бы "Шаттл" и был построен, НАСА нужно было сделать это
с максимальной экономией и политической лояльностью. Вице-директор НАСА
Джордж М. Лоу разработал стратегию для завершения этого проекта и
изложил ее 27 января 1970 г.: "Я полагаю, что программа "Спейс Шаттл"
должна иметь одну реальную цель, а именно — создание недорогого,
экономичного космического транспортного средства. Для достижения этой
цели необходимо сконцентрировать усилия для достижения низкой
себестоимости и низких эксплуатационных расходов" [26].
С этого момента
экономичность "Шаттла" превалировала над всеми его предполагаемыми
характеристиками. Была колоссальная разница между программами "Шаттл" и
"Аполло", и НАСА приняло это условие, не дожидаясь дополнительных
обсуждений.
"Дешевле, экономичнее" — это стало критерием НАСА для
космического транспортного средства еще до политического обсуждения
этого предложения.
Сделав основной задачей программы "Шаттл" дешевую
транспортировку на орбиту и обратно, лидеры НАСА совершили
принципиальную ошибку, имевшую длительные, последствия, но она сыграла
и положительную роль при принятии решения правительства о программе
"Шаттл". Негативным результатом было то, что каждое совещание, каждое
решение, каждое действие космического агентства по поводу программы
"Шаттл" было успешным или неуспешным в зависимости от экономической
ситуации. Тем не менее, экономический аргумент обеспечил программе
твердую основу. Она была одобрена президентской администрацией, ранее
настроенной недоброжелательно, хотя политическая ситуация была такова,
что любая работа в сфере высокой технологии вызывала подозрения.
Основные исследования по программе "Шаттл", проведенные в
соответствии с контрактами НАСА в 1969-1970 гг., имели большое влияние
на программу, превратив ее из показательного технического проекта типа
"Аполло" в программу, соответствующую бюджетным ограничениям Никсона и
рекомендациям его политических советников. Космическое агентство
заключило контракт с фирмой, работавшей в области экономических
исследований, с тем, чтобы рассчитать экономичность проектируемой
системы "Шаттл". На основании расчетов,
в некоторой степени
абстрактных, экономисты предположили в 1971 г., что такая система будет
эффективной при частоте полетов "около 300-350 за период 1979 -1990
гг., т.е. около 25-30 полетов в год"'[27].
Хотя исследовалось множество конструктивных схем, причем некоторые
из них весьма необычные, в 1969 г. в НАСА было принято решение, что
система "Шаттл" должна быть двухступенчатой, полностью многоразовой,
при этом обе ступени должны были быть пилотируемыми и приземляться на
взлетной полосе, как обычный самолет. Запускаемые как ракета, ступени
разделялись в верхних слоях атмосферы, причем первая ступень, размерами
примерно с "Боинг-747", должна была быть возвращена на Землю. Вторая
ступень, размером примерно с "Боинг-707", выходила при помощи своих
двигателей на орбиту, выполняла заданную программу и затем возвращалась
на Землю.
Для создания этого летательного аппарата, как было рассчитано
НАСА, нужно было 10 млрд. долл., но эти цифры были занижены; кроме
того, сыграла роль инфляция, так что понадобилось еще 5 млрд. долл.
Капиталовложения от 10 до 15 млрд. долл. не вызывали восторга у
большинства правительственных чиновников, особенно среди тех, кто мало
верил в технические программы.
В результате администрация Никсона в
конце 1969 г. стала оказывать давление на НАСА, и мечта о полностью
многоразовой системе "Спейс Шаттл" не прожила и года под пристальным
вниманием политиков.
Политическое давление на космическое агентство в течении нескольких
месяцев 1970 ....и 1971 гг. вместе с исследованиями, проводимыми внутри
страны в том же направлении, форсировали разработку новой конструкции
системы "Шаттл" до упрощенного космического корабля с частично
многократно используемой ракетой-носителем. Экономисты рассчитали, что
такую систему можно построить за пять лет при затратах менее 1 млрд.
долл. в год. Администрация Никсона должна была одобрить этот проект,
особенно при благоприятной политической ситуации.
Хотя проводилось много совещаний сотрудников НАСА и Белого
Дома, и велась большая переписка в течении лета и осени 1971 г., все
сводилось к тому, чтобы сделать "Шаттл" еще более дешевым, в
соответствии с рядом ограничений. Короче говоря, если раньше дебаты
велись на тему "строить "Шаттл" или нет", то теперь, к концу 1971 г.,
обсуждалось, какой тип "Шаттла" нужно строить. Это произошло, отчасти,
из-за политической обстановки.
Каспар У.Уайнбергер, назначенный Никсоном вице-директорсм Бюро
управления бюджетом (ОМВ), принимал участие в выработке решения своей
организацией совместно с Белым Домом. Он констатировал, что многие
сотрудники ОМВ -которые были назначены президентом во время резкого
сокращения федерального бюджета — были против "Шаттла", считая его
слишком дорогой затеей, От нее, по их мнению, можно было отказаться без
большого политического риска. Уайнбергер же взглянул на проблему с
точки зрения как политического, так и национального интереса, и нашел
проект вполне приемлемым:
"Шаттл", — писал он. — представляется мне как средство,
позволяющее нам летать на орбиту и обратно, а также быть впереди в
будущем, так как все страны будут обязательно заниматься этой
проблемой. Этот проект позволит нам, раз уж сделаны затраты, обойтись
вполне разумной суммой, которая, как я полагаю, в значительной степени
окупится как с точки зрения национальной безопасности, так и с точки
зрения научного приоритета, что имело бы непосредственный благоприятный
эффект. По-моему, это уже не расплывчатая фундаментальная
научно-исследовательская программа. НАСА сейчас работает в области,
которая принесет непосредственную выгоду. Мне представляется, что нам
нужно ухватиться за эту идею, иначе мы непоправимо отстанем; в этом
направлении нам нужно работать и в дальнейшем" [28].
Аргументы в пользу "Шаттла" как своеобразного национального
ресурса сильно повлияли на политический процесс, разворачивавшийся в
Белом Доме. Старшие политические советники Белого Дома выдвинули
некоторые дополнительные аргументы в поддержку проекта. Первый — на
президента произвел огромное впечатление военный потенциал "Шаттла";
Джон Эрлихман даже предположил, что, возможно, будет целесообразным
возвращать на Землю и ремонтировать все американские спутники и
осуществлять захват спутников потенциального противника.
Второй аргумент — политика президента играет ведущую роль в
формировании окончательного решения. Старший советник Никсона по
внутренним делам Джон Эрлихман назвал такую политику "материнским
молоком" Вашингтона. О
на, по его словам, сыграла свею роль в том
случае, когда плачевное состояние аэрокосмической промышленности стало
решающим фактором для поддержки "Шаттла". Сверхзвуковой транспорт был
недавно отвергнут Конгрессом, что отбросило промышленность морально и
материально далеко назад. Вторая крупная ошибка правительства в этой
области означала бы особо тяжелые последствия.
В конце 1971 — начале 1972 гг. Никсон начал предвыборную
кампанию. Его беспокоило положение "на главном поле боя", в больших
штатах, располагающих основным количеством избирательских голосов,
распределявшихся между обоими кандидатами.
Эрлихман заявил, что, хотя
количество таких штатов незначительно, но если принять во внимание
количество занятых в аэрокосмической промышленности, проживающих в этих
штатах, то космическая программа станет очень важной, несмотря на все
затраты.
Соответственно, поскольку проект "Шаттл" создал несколько тысяч
рабочих мест (что ранее не казалось в общем масштабе таким уж важным),
это могло бы в определенных регионах помочь политической фортуне
Никсона. "Итак, — сказал Эрлихман, — мы не можем отрицать элемент
трудоустройства в принятии Никсоном решения относительно пилотируемой
космической программы"[29].
Принятие решения по проекту "Шаттл".
В конце осени — начале зимы 1971 г. НАСА, ОМВ и Белый Дом
провели дополнительные совещания по обсуждению внешнего облика
"Шаттла", его размеров и возможностей. Некоторые из этих совещаний,
сдвигавших дело с мели, были достаточно напряженными. По основному
вопросу — быть ли "Шаттлу" — больших разногласий не было. Главным
образом спорили о том, как должен выглядеть "Шаттл", какую программу он
мог бы выполнять, сколько он будет стоить и в какой последовательности
должны выделяться средства. Один из самых сложных вопросов,
обсуждавшихся в то время, касался того, не создаст ли НАСА,
воспользовавшись доверием, "такси в никуда". Предполагалось вначале
создать "программу полетов, показывающую необходимость деятельности в
космосе. Когда эта необходимость будет доказана и определены размер и
масса коммерческой загрузки, а также возможная частота полетов, вот
тогда можно будет подумать о чем-то вроде программы "Спейс Шаттл".
Говорили о молчании Никсона по поводу космической программы и думали
над тем, как ее лучше защитить [30]. Некоторые проблемы были решены
более или менее эффективно и дружелюбно, некоторые на были решены
совсем.
3 января 1972 г. Флетчер и Лоу встретились с Каспаром Уайнбергером из
ОМВ и узнали об окончательном решении: создать частично-многоразовую
систему "Шаттл" грузоподъемностью в соответствии с требованиями обороны
и спецификациями НАСА за 5,5 млрд.долл. Флетчер и Лоу полетели в
Сан-Клемент (Калифорния), где 5 января встретились с президентом и
обнародовали решение. Это решение успокоило работников аэрокосмической
промышленности и сторонников программы, которые рекламировали этот шаг
как важное доказательство национальных возможностей. Критики программы
назвали ее несвоевременной, необдуманной, бесполезной тратой
общественных средств. Эти позиции, занятые по отношению к принятому
решению, зачастую являлись результатом личных амбиций и зависели от
персональных интересов.
...
О чем же свидетельствует процесс принятия решения по "Шаттлу",
какова роль правительственного контроля над программами "большой
технологии"?
Во-первых, когда шли дебаты по "Шаттлу", на НАСА еще отражался
синдром "Аполло". НАСА было создано в кризисный период после запуска
первого советского искусственного спутника Земли в конце 50-х годов.
Кеннеди санкционировал быстрое развитие этого учреждения с целью
совершения технического чуда — высадки человека на Луну до конца 60-х
годов. Успех НАСА в этом предприятии, успех, отчасти обусловленный
массированной тратой средств, возбудил аппетит к деньгам, которые,
после высадки человека на Луну, требовались для поддержания мирового
первенства, для дальнейшего технического прогресса и для осуществления
еще более дерзких замыслов. Своим поведением руководители НАСА
напоминали Мартина Лютера Кинга, который, после успешной кампании, вел
себя как юнец во время "автобусной" забастовки в Монтгомери в 1950 г.;
Хотя были и желание, и дерзость, и опыт освоения пионерских программ,
но не было политической мудрости для получения необходимых средств. Они
требовали исполнительных полномочий, как во времена Кеннеди, а
политический и экономический климат изменился, и ничего нельзя было
предсказать.
Во-вторых, ожидая президентских директив, и не получив их, НАСА
приобрело мало сторонников в исполнительных органах. Томас О. Пей,
руководитель НАСА в 1968-1970 гг., был фанатиком своего дела, не желал
компромиссов и публично критиковал администрацию за бездействие.
Поскольку он становился все более непреклонным, оставалось все меньше
возможностей протолкнуть программу "Шаттл". Это побудило Флетчера и
Лоу, которые понимали, что случилось с Пейном, и которых, вероятно,
беспокоило его поведение, — разрушить тупик, созданный исполнительными
органами, и продвинуть программу "Шаттл". Хотя они и не получили
президентского декрета, которого хотели, и должны были пойти на
компромисс с Центром, но они сохранили программу и верили, что защитили
жизнеспособную альтернативную систему.
Наконец, процесс выработки политических решений в Вашингтоне
никогда не был особенно безупречным и не мог быть таким в
"плюралистических" Соединенных Штатах. Тем не менее, демократическая
политическая основа гарантировала что все разнообразные взгляды будут
по справедливости обсуждены. В результате, конкуренция мнений создает
такую обстановку, в которой слабость аргументов сразу обнаруживается и
согласие достигается путем компромиссов.
Решение по проекту "Шаттл" выносилось с учетом всех поднятых им
политических, экономических, социальных и технических проблем, и
реальной обстановки, которая ощущалась всеми, занятыми в этом процессе.
"Задним умом, — писал Джеймс Флетчер в 1986 г., — сейчас можно понять,
что критика проекта была правильной, а его защитники ошибались, и что
решение могло быть другим"[33].
Это был пример "несистемного"
проектирования, которым было показано, что технические проблемы есть
одновременно проблемы и организационные, и экономические, и
политические. Различные интересы сталкивались в процессе принятия
решения и трудно было учесть все. Вероятно, можно сказать, что целая
сеть, или система связей между различными людьми, учреждениями и
интересами позволила, в конечном итоге, создать "Спейс Шаттл"[34]. Все
вместе взятое позволило создать проект "Шаттл", который соответствовал
большинству требований, выдвинутых в ходе политического процесса
различными партиями, заинтересованными в этой проблеме в то время.
Однако целый ряд вопросов остался нерешенным и большинство из них
возникли позже, мешая осуществлению программы даже тогда, когда "Шаттл"
был построен.
_________________________________________________________________________
ЗыСы Блин, почему-то выделение цветом не отобразилось... Редактировать по-новой лень.